(Affaires jointes T-720/19 à T-725/19 et T-240/20 à T-245/20)
(Modifications du régime de pension complémentaire (volontaire) des députés européens, droits acquis et en cours d’acquisition, décision individuelle, non indication des voies et délais de recours)
Une affaire très intéressante concernant plusieurs modifications litigieuses du régime de pension complémentaire (volontaire) des députés européens a été plaidée le 3 mai 2021 devant le Tribunal de l’Union européenne.
Me Alex SCHMITT et Me Alain GROSJEAN de l’étude BONN & SCHMITT représentaient plusieurs députés européens qui se plaignent devant cette haute juridiction européenne des mesures prises par le Bureau du Parlement européen, affectant leurs droits à percevoir ladite pension. Le Bureau est un simple organe administratif du Parlement européen et de sa seule autorité a décidé de mettre en œuvre un prélèvement de 5% sur le montant nominal mensuel des pensions complémentaires volontaires, et a également décidé de relever l’âge pour pouvoir percevoir ladite pension de 63 à 65 ans. Cette décision a été prise en violation manifeste de l’article 27 §2 du statut des députés européens qui indique sans la moindre ambiguïté possible que dès l’entrée en vigueur du Statut, « Les droits acquis ou en cours d’acquisition sont entièrement maintenus ».
Si le Parlement entendait se départir de cette garantie offerte par le statut, il lui revenait de le modifier en conséquence.
Ainsi, une telle modification du statut aurait dû entraîner un véritable débat au sein du Parlement européen et aurait également dû impliquer la Commission européenne et le Conseil européen. Le Parlement européen préféra passer par la petite porte et décida de prendre les mesures litigieuses par le biais du Bureau, simple organe administratif, sans modifier ledit statut. Cependant, aussi puissant que puisse être le Parlement européen, il est surprenant de le voir se départir de la hiérarchie des normes et d’esquiver ainsi à un véritable débat démocratique au préjudice des députés européens concernés. Espérons que le Tribunal de l’Union européenne saura redresser cette situation bien critiquable tant au niveau juridique que de l’équité.
I. Rappel du contexte du régime de pension complémentaire
Le 12 juin 1990, le Bureau a adopté la réglementation concernant le régime de pension complémentaire (volontaire) des députés au Parlement européen et qui figure à l’annexe VII de la réglementation concernant les frais et indemnités des députés au Parlement européen (la réglementation FID). Celle-ci prévoit une pension complémentaire pour le député lui-même et une pension pour ses ayants droits (conjoint survivant, orphelin).
Le régime est financé un tiers par les députés et deux tiers par le Parlement européen. Il revient cependant au Parlement d’assumer le paiement des pensions en cause en cas de problème de liquidité.
L’objectif de ce régime était de maintenir, en complément des pensions nationales, une pension complémentaire à vie aux députés en attendant l’adoption d’un statut unique.
Le Bureau a chargé les Questeurs de créer un fonds de pension afin de gérer les contributions versées et le paiement des pensions complémentaires. À cette fin une ASBL de droit luxembourgeois a été créée par les Questeurs en 1993.
Le statut des députés européens a été adopté par le Parlement le 28 septembre 2005 et est entré en vigueur le 14 juillet 2009.
La réglementation FID a expiré à l’entrée en vigueur du statut, conformément à l’article 74 des mesures d’application du statut des députés (les MAS).
Avant l’entrée en vigueur du statut des députés, s’est posée la question du sort du régime de pension complémentaire (volontaire).
Monsieur Richard Thomas, l’un des directeurs du Bureau entre 1994 and 2002, spécialiste de fonds de pension, a conseillé d’insérer dans le statut un engagement ferme du Parlement de maintenir les droits issus du régime de pension complémentaire.
Des discussions ont eu lieu entre Monsieur Richard Balfe, en tant que questeur responsable et président du fonds, le secrétaire général du Parlement européen, Monsieur Julian Priestley, la présidence irlandaise du conseil au premier semestre 2004, ensuite la présidence néerlandaise au second semestre 2004 et Monsieur Pat Cox, le Président du Parlement de 2002 à 2004, lesquelles ont abouti à l’insertion de l’article 27 dans le statut indiquant le maintien du régime en son §1 et son §2 venant préciser que « Les droits acquis ou en cours d’acquisition sont entièrement maintenus », offrant ainsi aux députés concernés une forte garantie. Confiants de cette garantie, les députés du Parlement adoptèrent le statut, lequel n’aurait jamais été approuvé autrement.
Peu avant l’entrée en vigueur du statut, en avril 2009, le Bureau avait déjà opéré des modifications au régime de pension complémentaire, notamment en augmentant l’âge auquel une pension peut être perçue de 60 à 63 ans, en abrogeant avec effet immédiat la possibilité de versement d’une partie des droits de pension sous forme de capital, et en abrogeant la possibilité d’un départ à la retraite anticipée à l’âge de 50 ans.
Certains députés ont attaqué ces mesures devant le Tribunal de l’Union européenne dans plusieurs affaires, notamment les affaires Purvis (T-439/09) et Inglewood (T-229/11 et T-276/11) et furent déboutés de leurs recours.
Notons que ces arrêts ne sont manifestement pas transposables aux présentes affaires étant donné que le tribunal n’a pas eu à toiser la portée de la garantie offerte par l’article 27§2 du statut puisque celui-ci n’était pas encore en vigueur au moment des décisions attaquées.
Par décision du 10 décembre 2018 et malgré le fait que le statut était d’application, et donc en violation de l’article 27 §2, le Bureau a une nouvelle fois modifié les MAS en augmentant l’âge de la retraite de 63 à 65 ans, en prélevant 5% sur tous les paiements de pension établies après le 1er janvier 2019 et en prélevant également de nouveau 5% du montant nominal des pensions versées aux ayants droit, veufs et veuves ou orphelins.
Notons que le régime de pension complémentaire des députés n’était que transitoire. Il avait pour objectif de garantir une pension complémentaire aux députés en attendant l’adoption d’un statut unique. Le régime de pension complémentaire a donc vocation à disparaitre depuis l’avènement du régime de pension statutaire prévu à l’article 14 du statut. Aucune adhésion audit régime de pension complémentaire (volontaire) n’est d’ailleurs plus possible depuis l’entrée en vigueur du statut.
Il était évident et tout à fait prévisible qu’en empêchant toute nouvelle adhésion audit régime de pension complémentaire dès la mise en vigueur du statut, des problèmes de liquidité allaient surgir. C’est bien pour éviter de telles conséquences que le législateur a garanti à l’article 27§2 du statut que le régime et les droits des députés acquis ou en cours d’acquisition seront entièrement maintenus, garantissant ainsi que la valeur nominale des pensions ne serait plus affectée après l’entrée en vigueur du statut.
Il est donc particulièrement discutable que le Parlement cherche à faire supporter les conséquences de ses propres décisions sur les députés concernés par le régime de pension complémentaire et ceci en violation flagrante de l’engagement pris à l’article 27 §2 du statut.
II. Sur les moyens communs aux deux affaires jointes : la violation de l’article 27 §2
Le Parlement européen a décidé d’esquiver le moyen de nullité découlant de la violation de l’article 27 §2 du statut en se limitant à des développements sur les droits acquis.
Mais les requérants ont bien formulé un moyen de nullité de la décision attaquée du 10 décembre 2018 prise par la Bureau relative à la violation de l’article 27 §2 du statut et il aurait fallu donc modifier ce dernier avant de prendre la décision litigieuse.
Force est de constater qu’en augmentant l’âge pour pouvoir percevoir la pension complémentaire et en décidant de prélever 5% sur la valeur nominale de ladite pension, ces mesures ont affecté les droits en cours d’acquisition qui devaient être entièrement maintenus en vertu de l’article 27§2 du statut des députés.
Par l’insertion expresse de l’article 27 §2 dans le statut, le législateur a clairement voulu restreindre la possibilité pour le Bureau d’affecter les droits en cours d’acquisition des députés concernés par le régime de pension complémentaire, dès l’entrée en vigueur du statut.
En violant l’article 27 §2 qui garantissait le maintien intégral des droits acquis et en cours d’acquisition à la pension complémentaire, la décision du 10 décembre 2018 précitée encourt la nullité.
Si le Tribunal de l’Union estime qu’il y a eu une violation de l’article 27 §2 du Statut, il n’y aura plus besoin de statuer sur les autres moyens soulevés par les requérants.
Pour autant que le Tribunal de l’Union décide d’apprécier les autres moyens soulevés par les requérants relatifs au non-respect des formes substantielles, à la violation des droits acquis et en cours d’acquisition, au principe de confiance légitime, de proportionnalité et d’égalité de traitement, tous ces principes doivent être appréciés en prenant la considération la garantie du Parlement insérée dans le statut à l’article 27 §2.
Le Parlement européen estime que l’article 27 §2 ne viserait qu’à maintenir le régime de pension complémentaire et qu’il n’empêcherait pas la modification de règles matérielles définissant l’octroi de la pension complémentaire contenues dans l’annexe VII de la réglementation FID et applicables en vertu de l’article 76 des MAS.
Or, l’article 27 §1 du statut affirme déjà clairement que le fonds de pension complémentaire institué par le Parlement est maintenu après l’entrée en vigueur du statut pour les députés ou anciens députés qui ont déjà acquis ou sont en train d’acquérir des droits dans ce fond. C’est bien le régime qui est protégé par l’article 27 §1 du statut.
Cependant, l’article 27 §2 va plus loin en protégeant l’intégralité des droits des députés concernés et dispose que « Les droits acquis ou en cours d’acquisition sont entièrement maintenus ».
Le terme « droit » dans son acceptation subjective se définit comme une « prérogative attribuée à un individu dans son intérêt lui permettant de jouir d’une chose, d’une valeur ou d’exiger d’autrui une prestation » [1].
Le terme « entièrement » se définit comme « dans son entier, totalement, intégralement, complétement, de façon entière, totale sans restriction ».
Avec l’avènement de l’article 27 §2 du statut, c’est donc l’ensemble des prérogatives qui régissent le régime de pension complémentaire, qu’il s’agisse de droits acquis ou en cours d’acquisition, qui doivent être intégralement maintenus.
Il en découle que depuis l’entrée en vigueur de l’article 27 du statut, le Bureau n’est pas en droit d’affecter discrétionnairement les droits des députés concernés en cours d’acquisition soit en augmentant l’âge leur permettant de percevoir leur pension soit en prélevant discrétionnairement 5% sur le montant nominal de leur pension.
Ceci remet forcément en cause les arrêts Purvis (T-439/09) et Inglewood (T-229/11 et T-276/11) dont le Parlement tente de se prévaloir pour justifier la violation de l’article 27 §2 du statut. Dans ces deux affaires, le Tribunal de l’Union a clairement indiqué que l’article 27 §2 du statut n’était pas applicable car la décision attaquée du 1er avril 2009 était antérieure à l’entrée de vigueur du statut du 14 juillet 2009.
Le tribunal n’a donc pas fait application de l’article 27 §2 du statut qui n’était pas d’application et ne s’est donc pas prononcé sur les fortes garanties offertes par cet article. Les solutions issues de ces deux affaires ne sont donc pas transposables au présent cas et doivent être remises en question à la lumière des garanties offertes par l’article 27 §2 du statut, l’ordonnancement juridique ayant changé.
Notons que l’affaire Purvis ne concernait que la suppression par le Bureau de la possibilité de percevoir une partie de la pension sous forme de capital. Cette mesure comme le remarque à juste titre le Tribunal de l’Union (point 83 de l’arrêt) « ne supprime qu’un mode de paiement sans pour autant affecter la valeur actuarielle de la pension à laquelle peuvent aspirer les députés qui sont affiliés au régime de pension complémentaire ». Cette affaire concernait une mesure qui n’affectait donc pas la valeur nominale de la pension. Or, dans les présentes affaires tant le relèvement de l’âge de la pension que le prélèvement de 5 % affectent sans contestation possible la valeur nominale de la pension.
Dans l’affaire Inglewood qui a trait au relèvement de l’âge de la retraite de 60 à 63 ans, il est également important de signaler que le Tribunal de l’Union a pris position sur la notion de « droit acquis » sans prendre en considération la garantie offerte par l’article 27 §2 du maintien intégral des droits en cours d’acquisition qui n’était pas encore d’application.
C'est cependant à juste titre que le Tribunal de l’Union au point 103 de l’arrêt Inglewood affirme que « l’augmentation de l’âge de la retraite était la seule mesure qui affectait la valeur des pensions auxquelles les affiliés pouvaient s’attendre et qui pouvait donc être qualifiée d’affectant les droits en cours d’acquisition des affiliés ».
Le maintien des droits en cours d'acquisition étant clairement garanti par une norme supérieure, la solution du Tribunal de l'Union devrait être toute autre que celle retenue dans es arrêts Purvis et Inglewood précités.
Il en découle sans le moindre doute que tant l’augmentation de l’âge de 63 à 65 ans, que le prélèvement de 5%, affectent bien les droits en cours d’acquisition qui devaient pourtant être entièrement préservés en vertu de l’article 27 §2 du statut.
Enfin, dans ces deux affaires le Tribunal de l’Union ne s’est jamais prononcé sur l’instauration discrétionnaire par le Bureau d’un prélèvement de 5% qui affecte la valeur nominale de leur pension. Or, les députés dont les droits sont en cours d’acquisition ont un droit acquis sur cette valeur nominale de leurs pensions (nous reviendrons sur ce point ci-après). Le Bureau, de sa seule autorité, ne peut prendre une telle décision qui ne peut en aucune façon être considérée comme une simple mesure d’exécution. Le statut des députés aurait dû être modifié pour intégrer un tel prélèvement. Rappelons l’affaire Abrias c/ Commission, où il était question d’un prélèvement de crise exceptionnelle sur salaires ou retraites des fonctionnaires de l’Union ; on se retrouve dans une situation tout à fait similaire au présent cas où l’illégalité du règlement n°3821/81 et de la décision 81/1061 du conseil avaient été soulevés.
Force est de constater que dans cette dernière affaire Abrias c/ Commission, le statut des fonctionnaires européens avait été modifié en conséquence et la procédure législative avait été dûment respectée. Cette révision s’est traduite par l’insertion dans le statut des fonctionnaires européens d’un nouvel article 66 bis en vertu duquel le prélèvement exceptionnel a été introduit.
Si le Parlement voulait se départir de l’article 27§2 et prendre les mesures litigieuses, dont l’instauration d’un prélèvement de 5%, le statut aurait dû être modifié en conséquence en respectant le processus législatif prévu à l’article 223 du TFUE qui implique le Parlement européen, l’avis de la Commission européenne et l’approbation du Conseil de l’Union européenne.
En adoptant une mesure d’exécution, une institution de l’Union européenne est autorisée à compléter les règles adoptées par le législateur européen, mais elle ne peut pas réinterpréter l’acte législatif d’une manière qui affecterait son sens initial.
L’administration doit respecter les normes les plus strictes fixées par la volonté du législateur européen.
Les mesures ou les actes d’organisation interne ne peuvent accorder au Parlement des pouvoirs qui ne sont pas expressément reconnus par une mesure législative [2].
Le Bureau en tant qu’autorité administrative aurait dû agir dans le cadre du statut des députés et respecter la garantie qui y est clairement indiquée à l’article 27 §2 relative au maintien intégral des droits en cours d’acquisition.
A l’entrée en vigueur du statut, les députés concernés pouvaient légitimement s’attendre que la valeur des pensions ne soit plus compromise par une décision du Bureau.
III. Quant aux spécificités du recours contre le prélèvement de 5 %
- Violation de l’article 27 §2 du statut des députés
Comme nous venons de le voir, les requérants estiment que le Bureau en sa qualité d’autorité administrative n’avait manifestement pas le pouvoir d’instaurer un tel prélèvement de 5% venant affecter la valeur nominale des pensions complémentaires des requérants. Il ne s’agit certainement pas d’une mesure d’exécution du statut qui prévoit au contraire que le régime de pension complémentaire ainsi que les droit acquis et en cours d’acquisition des députés concernés soient entièrement maintenus. Les députés dont les droits étaient en cours d’acquisition avait un droit acquis à ce que la valeur nominale de leur pension soit maintenue sans qu’elle soit amputée d’un quelconque prélèvement décidé discrétionnairement par le Bureau. Ce prélèvement n’est reconnu par aucune mesure législative et il aurait dû être instauré par le statut. De plus, ce prélèvement est contraire à l’article 27 §2.
En tout état de cause, l’article 27§2 statut aurait dû être modifié, et ce quel que soit la nature dudit prélèvement, avant que la décision attaquée puisse être prise.
La décision du 10 décembre 2018 encourt de ce fait la nullité.
- Violation de l’article 223 §2 du TFUE
D’autre part, les requérants estiment que le prélèvement litigieux a une nature fiscale et de ce fait la procédure législative de l’article 223 §2 TFUE aurait dû être respectée, ce qui ne fut pas le cas. En effet, ledit article 223§2 impose que pour « toutes règles ou conditions relatives au régime fiscal des membres ou des anciens membres relèvent à l’unanimité au sein du Conseil ».
Le Parlement conteste la nature fiscale dudit prélèvement sans pour autant le qualifier. Quelle que soit l’affection des fonds, la nature fiscale du prélèvement ne peut être contestée car il s’agit d’un prélèvement obligatoire effectué par voie d’autorité d’une institution européenne incontestablement par le biais du Bureau. Il est renvoyé à l’arrêt Abrias c/ Commission sur ce point, où la nature fiscale du prélèvement exceptionnel a bien été établie.
De ce fait, la décision du 10 décembre 2018 encourt également la nullité.
- Violation des droits acquis et en cours d’acquisition
D’après le Parlement la garantie de l’article 27§ 2 de maintenir l’entièreté des droits en cours d’acquisition ne concernerait que « la housse » des droits mais pas leur substance.
Il n’y aurait aucune garantie offerte tant que toutes les conditions pour percevoir la pension ne sont pas remplies i) avoir cotisé deux ans au régime de pension, ii) avoir cessé ses fonctions de député, iii) avoir atteint l’âge ouvrant droit à la pension), le Parlement se référant aux jurisprudences « Purvis » et « Inglewood » précitées. Or, comme indiqué, dans ces deux affaires l’article 27 §2 du statut n’était pas encore d’application. De plus, le tribunal n’a pas encore eu à trancher de la légalité d’un prélèvement de 5%.
Or, cet argument tombe à faux car même les députés dont les droits sont « en cours d’acquisition » (qui par définition ne remplissent pas toutes les conditions pour percevoir la pension), ont cependant des droits acquis à ce que la valeur nominale de leur pension ne soit pas affectée par un prélèvement discrétionnaire.
En effet, les députés concernés dont les droits sont en cours d’acquisition ont sans contestation possible acquis des droits sur la valeur nominale de leur pension complémentaire. La valeur nominale des droits en cours d’acquisition au moment de l’entrée en vigueur d’une éventuelle modification du régime de pension est acquise et ne peut faire l’objet de modifications. Manifestement le prélèvement de 5% affecte cette valeur nominale puisqu’ils ne toucheront plus de 95 % de leur pension étant donné qu’ils ont contribué financièrement audit fonds de pension et ont respecté toutes les autres conditions pour percevoir ladite pension (à savoir avoir cotisé pendant 2 ans au régime au régime de pension, avoir cessé leur fonction, et atteint l’âge de 65 ans fixé discrétionnairement par la décision attaquée). Il ne s’agit pas ici de modifier les critères applicables à la perception de la pension qui n’auraient pas encore été remplis au jour de la décision attaquée (comme celui de l’âge de la retraite), mais d’instaurer un nouveau prélèvement de 5% qui n’avait pas été initialement prévu et qui affecte la valeur nominale de la pension, valeur qui pourtant est un droit acquis.
Le droit à ce que la valeur nominale ne soit pas atteinte par un tel prélèvement est un droit acquis dont le fait générateur s’est produit sous l’empire de la réglementation antérieure à la modification litigieuse qui a été apportée à ce régime [3]. Le prélèvement de 5% n’a aucun fondement juridique et ne peut être considéré comme une mesure d’exécution. Il s’agit donc d’une violation patente des droits acquis des requérants en l’espèce.
Notons que le Parlement par le biais du Bureau voulait instaurer également le gel des pensions complémentaires par la suppression de l’indexation. Cette dernière mesure ne fut cependant pas décidée car elle remettait en cause également les droits acquis.
Notons que le Parlement est parfaitement conscient de cette violation. Le procès-verbal de la réunion du Bureau du 10 décembre 2018, qui a précédé l’adoption de la décision attaquée, indique clairement que « l’introduction d’un prélèvement de 5% et le gel de l’indexation des retraites, sont compliqués d’un point de vue juridique étant donné qu’elles portent sur des droits acquis » (pièce versée en cause). Cela résulterait également de deux avis juridiques rendus par le département juridique du Parlement, plus circonstanciés sur ce point que le Parlement a pourtant refusé de communiquer. En effet, le secrétaire général avait demandé deux avis au service juridique. L’un fut signé par le jurisconsulte du département juridique du Parlement le 16 juillet 2008 et l’autre le 3 décembre 2018, tous deux concluaient immanquablement que le prélèvement de 5% atteignait la valeur nominale de la pension et que donc ne pouvait être instauré sans affecter un droit acquis.
Rappelons également que le prélèvement de 5% est perçu tant sur les pensions nouvellement accordées que sur les pensions des ayants droits (veufs, veuves ou orphelins). Or, les pensions des ayants droits ne sont pourtant pas des pensions « nouvelles » mais ont pour origine un accord de transmission de pension au moment de l’accord de la pension initiale. Le Parlement viole encore une fois un droit acquis.
Le Parlement fait également état d’une jurisprudence (arrêt Robins du 25 janvier 2007), relative à l’interprétation de la directive 2008/94/CE relative à la protection des travailleurs salariés en cas d’insolvabilité de l’employeur. Cette affaire n’a strictement aucun lien contextuel avec la présente affaire. D’une part, il ne s’agissait, dans l’affaire Robins, que d’une obligation de moyen pour les Etats Membres à garantir aux travailleurs salariés un minimum de droits relatifs à un régime complémentaire de prévoyance professionnelle en cas d'insolvabilité de l'employeur. Au contraire, dans les présentes affaires, la valeur nominale des pensions est à considérer comme étant un droit acquis qui impose le paiement intégral, sans marge d’appréciation laissée au Parlement. D’autre part, un parallèle avec le secteur privé n’a pas lieu d’être, le Parlement, qui est débiteur de ladite pension, ne peut être qualifié de débiteur insolvable.
IV. Quant aux spécificités du recours contre l’augmentation de l’âge de 63 à 65 ans
Dans ce dossier se posait la question de la recevabilité de deux recours.
- Sur la recevabilité du recours introduit par le requérant X
Le Parlement affirme qu’une décision individuelle aurait été communiquée au requérant par simple courriel non sécurisé le 29 avril 2019 et que le délai de recours aurait expiré. Or, le requérant X n’a jamais reçu ledit courriel. Celui-ci indiquait que le requérant X aurait reçu un courrier en original. Or, le Parlement ne verse aucun recommandé. Un simple courriel n’a aucune force probante et peut être facilement falsifié. Il est tout de même très étonnant que le Parlement ne prenne pas le soin d’envoyer des décisions individuelles qui portent grief par voie de courrier postal recommandé avec accusé de réception mais par simple courriel non sécurisé, sans preuve d’envoi ni de réception.
- Sur la recevabilité du recours introduit par le requérant Y
Le Parlement affirme qu’une décision individuelle avait déjà été communiquée au requérant Y et que le délai de recours était expiré. Ce dernier avait introduit une première demande avant d’avoir atteint l’âge de 63 ans, demande qui était donc prématurée. Rappelons que la première demande avait été introduite après sollicitation pour ce faire faite par le Bureau. Le requérant a ensuite réintroduit sa demande à l’âge de 63 ans révolus : sa situation ayant évolué, son recours est partant manifestement recevable.
- Sur l’absence d’indication dans les décisions individuelles attaquées des délais et voies de recours
Dans ces deux cas les décisions individuelles n’ont indiqué ni les voies ni les délais de recours ouverts aux intéressés. Lorsque l’on connaît les grandes difficultés pour les personnes concernées de savoir si la décision faisant grief est bien une décision susceptible de recours, ce manquement est manifestement susceptible d’entrainer une restriction à l’accès au tribunal compétent.
Le Parlement indique, en se référant à un courant jurisprudentiel fort contestable, que comme aucune disposition expresse du droit de l’Union n’impose une obligation générale d’informer les destinataires que les décisions qu’il prend sont susceptibles de recours juridictionnels ou non, ni des délais dans lesquels ces recours peuvent être exercés, cette absence de mention ne peut avoir de conséquences préjudiciables.
Il est pourtant plus que préjudiciable qu’une institution européenne adresse des décisions individuelles faisant grief par simple courriel sans s’assurer de leur bonne réception et sans indiquer si la décision est susceptible ou non de recours, ni les délais dudit recours. Il serait plus que nécessaire qu’il y ait un revirement de jurisprudence sur ce point pour faire évoluer cette situation bien archaïque et manifestement préjudiciable au droit de la défense.
En vertu de Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, en son article 47 (droit à un recours effectif) ou son article 41 (droit à une bonne administration) qui fait partie intégrante du Traité, une telle irrégularité devrait être sanctionnée et le délai de recours ne devrait de ce fait pas courir. A l’instar de la procédure administrative non contentieuse (PANC) luxembourgeoise qui impose cela depuis bien longtemps.
- Sur les droits acquis ou en cours d’acquisition
Le tribunal pourrait être tenté de se référer à l’arrêt Inglewood qui avait estimé que tant que les requérants n’ont pas atteint l’âge de 63 ans au jour de la décision attaquée, ils n’ont pas acquis de droit à la pension complémentaire à cette date, le fait générateur de la pension n’étant encore atteint.
Il nous semble que cela serait aller un peu vite en besogne car entre temps la situation juridique a été modifiée par l’entrée en vigueur de l’article 27 §2 du statut. Ainsi, dans les présentes affaires, il ne s’agit plus de statuer uniquement sur les droits acquis mais également sur les droits en cours d’acquisition dont le maintien doit être intégralement respecté en vertu l’article 27 §2 du statut. Or, le relèvement l’âge de la retraite de 63 à 65 ans affecte sans contestation possible les droits en cours d’acquisition (ce qui fut d’ailleurs constaté dans l’arrêt Inglewood au point 103 précité).
La garantie de l’article 27 §2 du statut empêche que les droits en cours d’acquisition de députés concernés soient affectés. La sécurité juridique, la confiance légitime, l’égalité de traitement, le principe de proportionnalité, doivent être analysés à la lumière de cette nouvelle garantie offerte par la norme supérieure qu'est le statut et devraient entrainer en toute logique la mise à néant de la décision attaquée.
- Sur la rupture du principe d’égalité de traitement
Nous ne reviendrons pas sur l’entièreté des moyens soulevés. Notons cependant, que la décision attaquée viole de façon manifeste le principe d’égalité de traitement.
Inégalités avec le régime de pension de l’article 14 du statut
La décision attaquée relève l’âge de la retraite complémentaire (volontaire) de 63 à 65 ans, alors que le régime de pension d’ancienneté instauré par l’article 14 du statut prévoit l’entrée en pension des anciens députés à l’âge de 63 ans. La décision du Bureau va donc au-delà de ce qui est prévu par le régime de pension statutaire.
Il y a violation du principe d’égalité de traitement lorsque deux catégories de personnes, dont les situations factuelles et juridiques qui ne présentent pas de différences essentielles, se voient appliquer un traitement différent.
Le Parlement estime que les députés affiliés au régime de pension statutaire présentent une situation différente de ceux affiliés au régime de pension complémentaire. D’une part, la jurisprudence n’exige pas une situation identique mais seulement que les deux régimes ne présentent pas de différences essentielles. Le régime statutaire n’est que la continuation du régime de pension complémentaire. Le régime de pension volontaire a été instauré uniquement en raison du fait qu’un régime statuaire n’existait pas encore et à des fins transitoires dans l’attente du régime statuaire. Les deux régimes répondent exactement à la même finalité. Le régime de pension volontaire doit être remplacé par le régime statutaire, plus aucune adhésion n’étant possible depuis l’entrée en vigueur du statut. Les députés concernés par le régime de pension complémentaire ont d’ailleurs pu opter pour adhérer au régime statutaire avant la mise en vigueur du statut. Ils étaient loin de penser que le Parlement reviendrait sur les garanties offertes par l’article 27 §2 et que ce dernier affecterait toujours plus leurs droits en cours d’acquisition.
Le fait que le régime de pension complémentaire soit à leur charge pour un tiers alors que le régime statuaire est intégralement à charge du budget européen ne saurait être une différence essentielle. Rappelons que le Parlement doit assumer l’intégralité des pertes de liquidité du régime de pension complémentaire s’il y a lieu. Il n’y a donc pas de différences essentielles entre ces deux régimes.
Inégalités entre les députés du régime de pension complémentaire
Il existe également une violation de traitement entre les députés soumis au régime complémentaire qui ont atteint les 63 ans avant le 1er janvier 2019 et ceux qui l’ont atteint après cette date. Le Parlement se retranche derrière l’arrêt Inglewood estimant qu’il y a une situation factuelle et juridique différente étant donné que les affiliés qui ont atteint les 63 ans avant le 1er janvier 2019 bénéficiaient à la date d’application de la décision attaquée de droits acquis à la pension complémentaire, alors que cela ne serait pas le cas pour les requérants.
Là encore, le tribunal devra prendre en considération la garantie offerte par l’article 27 §2 du statut qui permet aux requérants de se prévaloir également du maintien intégral de leurs droits en cours d’acquisition. De ce chef, ils sont habilités à se plaindre d’une inégalité de traitement flagrante.
En conclusion, si le Parlement qui est l’institution européenne constituant la base démocratique de l’Union ne respecte pas la hiérarchie des normes et prend des mesures contraires à la norme supérieure sans modifier au préalable celle-ci, cela remet en cause l’équilibre institutionnel instauré par les traités. Cela pose un problème démocratique mais également de prééminence du droit.
Une législation ne peut être modifiée que suivant une procédure définie, transparente, soumise à l'obligation de rendre compte et démocratique et non pas par des moyens contournés en passant par le biais d’une simple entité administrative. En tout état de cause, le Bureau n’avait pas le pouvoir d’instaurer un prélèvement de 5% sans une base légale pour ce faire. La latitude dont dispose le Parlement n’est pas absolue mais doit s’exercer dans le respect du statut et de la prééminence du droit [4].
Si le Tribunal de l’Union européenne venait à valider que le Bureau, simple autorité administrative, peut à son gré se départir de la norme supérieure qu’est le statut des députés européens, elle ouvrirait la boîte de Pandore en permettant de futures violations de celui-ci. Rappelons que le Bureau projette notamment de supprimer toute indexation des pensions qui est également un droit acquis.
Les raisons très clairement affichées par le Parlement sont plus politiques que strictement financières, les économies financières étant ici minimes. Une note du Parlement du 6 décembre 2018 à destination du Bureau révèle, en ce qui concerne le relèvement de l’âge de la retraite du 63 à 65 ans, que cette mesure ne permet qu’un gain de deux mois en termes de durée de vie supplémentaire du fonds. En ce qui concerne les 5 % de prélèvement, le gain en termes de durée de vie du fonds est nul. Le régime de pension complémentaire (volontaire) ne concerne plus qu’une poignée de députés âgés et est voué à moyen terme à disparaître. Par ailleurs, son coût est résiduel puisqu’il ne représentait en 2019 que 0,93% du budget annuel du Parlement. Cela résulte d’ailleurs clairement du rapport de la réunion du Bureau du 10 décembre 2018 qui indique très clairement que la décision attaquée est guidée essentiellement par des considérations politiques.
Cependant, l’ordre juridique, la hiérarchie des normes, le fait de disposer d’une base légale fiable pour prendre les mesures litigieuses, les principes essentiels sur lesquels sont basés les institutions européennes doivent primer sur toute considération purement politique.
Alex SCHMITT, Senior Partner aschmitt@bonnschmitt.net
Alain GROSJEAN, Partner agrosjean@bonnschmitt.net
[1] « Lexique des termes juridiques », ed. Dalloz, 2007.
[2] Arrêt de la Cour (grande chambre) du 21 octobre 2008, Marra c/ De Gregorio et Clemente (aff. jointes C-200/07 et C/201/07).
[3] Arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 18 octobre 2011, Purvis c/ Parlement européen (aff. T-439/09, para. 44).
[4] Voir sur cette dernière notion un arrêt récent de la CEDH du 10 juillet 2020 (aff. MUGEMANGANGO c/ Belgique, 319/15)
